I - Dans un article publié sur Médiapart, Louise Fessart relate une perquisition administrative conduite le 1er décembre 2015 et son annulation un an plus tard, le 1erdécembre 2016, par le tribunal administratif de Lille, en raison de l’insuffisance de motivation dont l’arrêté préfectoral ordonnant la perquisition était entaché : l’arrêté se bornait à affirmer que « le comportement et les activités [de l’intéressé] constituent une menace pour l’ordre et la sécurité publics », et au cours de la procédure devant le tribunal administratif, le préfet s’était contenté d’indiquer que le « requérant avait par son attitude intrigué et attiré l’attention de son entourage, ainsi que des services chargés du renseignement territorial », et que « les éléments recueillis par les services de renseignement sur l’intéressé constituaient un faisceau de présomptions suffisant pour autoriser ces perquisitions dans un contexte de menace terroriste importante ».
 

Cette affaire est caractéristique de la manière dont les perquisitions administratives ont été utilisées au début de la mise en place de l’état d’urgence : il s’agissait d’un outil commode et inespéré permettant aux services de renseignement d’actualiser les données en leur possession relatives à des personnes supposées présenter une dangerosité au sens très permissif de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.
 

Le fait que l’ordre préfectoral ait été insuffisamment motivé n’est guère étonnant : à la date où il avait été adopté, il paraissait peu envisageable qu’il puisse faire l’objet d’une demande d’annulation devant le juge administratif, dans la mesure où celui-ci ne peut en principe pas être saisi d’une telle demande dès lors que l’acte litigieux a produit tous ses effets. Ce n’est que par l’avis rendu le 6 juillet 2016  par l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat qu’un tel recours a été ouvert contre une perquisition administrative ayant déjà été effectuée  au jour où le tribunal administratif est saisi.
 

Dans l’affaire relatée par l’article de Louise Fessart, l’annulation de l’arrêté pour défaut de motivation a procuré une satisfaction morale, « pour l’honneur », au demandeur.
 

Au-delà du cas d’espèce, Louise Fessart s’interroge plus largement : « Seul le juge administratif peut contrôler, s’il est saisi, les perquisitions menées dans le cadre de l’état d’urgence. Mais ce contrôle n’a lieu qu’a posteriori, une fois les dommages causés. Il n’est donc pas très protecteur. Est-il au moins effectif ? ».
 

Près de 5 000 perquisitions administratives ont été effectuées depuis le 14 novembre 2015, au coût moyen de 15 000 euros/perquisition, soit un coût total encore provisoire de 75 millions d’euros.
 

Vingt d’entre elles ont donné lieu à l’ouverture par le parquet d’une enquête pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, soit un taux de « succès » très éventuel (rien ne dit que ces enquêtes ont abouti ou aboutiront à une condamnation pénale) de… 0,4% !
 

Moins d’une centaine d’entre elles ont fait l’objet d’un recours contentieux de la part des personnes intéressées devant un tribunal administratif, soit un taux de recours direct (ces perquisitions peuvent également être contestées devant le juge pénal si elles ont servi de base à une contravention ou à une peine) inférieur à 2%. 
 

S’il fallait s’en tenir au critère du nombre de recours pour mesurer l’effectivité de la saisine du juge administratif (comme le préconisait le vice-président du Conseil d’Etat : « Le nombre de recours enregistrés depuis un an montre que l’on fait confiance à la justice » : Le Monde, 19 novembre 2016), le chiffre de 2% parle de lui-même : les personnes concernées par les perquisitions administratives semblent ne pas faire confiance à la justice, ou en tout cas vouloir l’éviter. On soulignera à nouveau au passage que la mesure la plus utilisée de l’état d’urgence depuis le 21 juillet 2016, à savoir l’autorisation donnée par les préfets d’effectuer des fouilles de bagages et de véhicules et des contrôles d’identité (762 arrêtés préfectoraux d’autorisation  pris entre le 22 décembre 2016 et le 9 mars 2017), ne fait pour sa part l’objet d’aucun contentieux devant la juridiction administrative !


Cependant, allons plus loin que les apparences.
 

II - Pour contribuer à mesurer cette effectivité, le présent billet rapporte l’exemple d’un jugement rendu le 1er décembre 2016 par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne (reproduit ci-dessous en annexe), qui montre que l’illégalité de l’ordre préfectoral de perquisition administrative n’entraîne pas nécessairement un droit à indemnisation.
 

Dans certains contentieux relatifs à la légalité des ordres préfectoraux de perquisition pris sous l’empire de la loi du 3 avril 1955, les demandeurs peuvent en effet souhaiter obtenir réparation des conséquences matérielles ou morales de cette opération de police administrative. Ils doivent alors former une action en responsabilité devant le tribunal administratif – après avoir en vain saisi l’administration d’une demande préalable d’indemnisation amiable –, qui doit être introduite par un avocat.
 

Dans l’affaire jugée le 1er décembre 2016 par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, la perquisition avait été effectuée de nuit le 6 janvier 2016, et les forces de l’ordre avaient saisi les données informatiques des personnes se trouvant dans le local perquisitionné.
 

Les requérants avaient saisi le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne de trois demandes. Comme le tribunal administratif de Lille, celui de Châlons-en-Champagne a fait droit à la demande d’annulation de l’ordre de perquisition en raison de son insuffisante motivation ; mais à la différence du litige tranché par le tribunal administratif de Lille, les requérants demandaient deux types de conclusions supplémentaires.
 

A – Les unes tendaient à l’indemnisation des conséquences de la perquisition administrative, réalisée de nuit et « avec violence » selon les requérants.

On pourrait penser que puisque l’ordre de perquisition administrative a été annulé, les demandeurs avaient un droit automatique à être indemnisés de la réalisation d’une opération de police illégale. Point du tout ! Car la jurisprudence exige un lien de causalité entre le fait dommageable (le défaut de motivation) et le préjudice allégué. Or, juge le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, ce lien de causalité fait défaut puisque, quoique mal motivé, l’ordre de perquisition était justifié par les éléments suivants, « établis » (ou plus exactement assénés sans preuve objective aucune à leur appui) par une note des services de renseignement :
 

. les requérants auraient selon leur bailleur une attitude de repli et d’isolement ;
 

. des enseignants du fils aîné des enfants des demandeurs suspecteraient (sic) une fraude à la dispense scolaire pour certaines activités ;
 

. la requérante a irrégulièrement dissimulé son visage dans l’espace public deux ou trois ans avant l’ordre de perquisition (en 2012 et 2013) ;
 

. la requérante a posté en mai 2012 (trois ans et demi avant la perquisition) « un mail faisant état de son souhait de vivre en Arabie Saoudite ».


Ces éléments sont considérés par le tribunal administratif comme caractérisant « une menace pour la sécurité et l’ordre publics » au sens de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence.


On reste bouche bée devant cette conclusion qui apparait arbitraire, et qui vient tout simplement valider une perquisition administrative « au faciès ». 


Les requérants peuvent a priori sembler peu sympathiques, éventuellement sectaires et avoir une conception rétrograde de l’exercice de la religion musulmane ; mais de là à inférer des quatre éléments ci-dessus que le préfet avait des « raisons sérieuses » de penser que le comportement des requérants constituait, dans un contexte de risque terroriste, une menace pour l’ordre public au 6 janvier 2016, il y a un pas qu’il est regrettable que le juge administratif ait franchi ! On ne comprend pas comment, au cas d’espèce, l’ordre de perquisition a été considéré comme proportionné à sa finalité…


Clairement, sous couvert de menace terroriste, la perquisition en cause (comme la quasi-totalité de celles effectuées au titre de l’état d’urgence) avait pour principal objet de permettre aux forces de l’ordre de vérifier les renseignements concernant les personnes « radicalisées » se trouvant dans le local perquisitionné.


Reste que, quoique illégal car insuffisamment motivé sur le terrain de la demande d’annulation pour excès de pouvoir, l’ordre de perquisition s’avère… justifié sur le terrain de la demande indemnitaire…


Le tribunal administratif accepte cependant d’indemniser les demandeurs pour le préjudice moral qu’ils ont subi, car la perquisition avait eu lieu de nuit alors que le préfet ne justifiait pas qu’elle n’aurait pu être menée de jour en raison de circonstances particulières ; les moyens mis en œuvre par les forces de l’ordre étaient en quelque sorte disproportionnés par rapport à la « menace » détectée. Aux requérants qui demandaient 30 000 euros de réparation, le tribunal administratif a décidé, sans explication sur le montant retenu, d’allouer… 700 euros à titre de dommages-intérêts, soit 42 fois moins que ce qui était demandé.    


B - L’autre chef de conclusions était relatif à la destruction des données informatiques saisies lors de la perquisition du 6 janvier 2016.


Dans une décision Ligue des droits de l’homme n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, le Conseil constitutionnel a jugé contraires au droit au respect de la vie privée les saisies de données informatiques réalisées pendant les perquisitions de l’état d’urgence. Toutefois, le Conseil constitutionnel a précisé que cette inconstitutionnalité n’aurait d’effet que pour l’avenir, sauf pour les contentieux formés avant le 21 février 2016, date de publication au Journal officiel de la République française de la décision du Conseil constitutionnel.


Il en résulte que, sous réserve hypothétique d’un contentieux portant sur la légalité d’une perquisition administrative non définitivement jugé au 21 février 2016, toutes les données informatiques copiées avant cette date ont pu et peuvent aujourd’hui encore être légalement exploitées par le ministère de l’Intérieur, et ceci malgré l’inconstitutionnalité qui en théorie entache leur base légale (l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 dans sa version d’origine). 


A cet égard, comme indiqué ici, le Conseil d’Etat a déjà admis que le ministre de l’Intérieur avait légalement pu prendre, le 22 juillet 2016, un arrêté d’assignation à résidence assis sur des données informatiques saisies lors d’une perquisition administrative effectuée le 10 décembre 2015. 


C’est donc sans surprise que le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la demande de destruction des données informatiques saisies le 6 janvier 2016, dès lors que les requérants ont effectué une telle demande le 4 mars 2016, soit 15 jours après la décision du Conseil constitutionnel qui interdit ces saisies pour l’avenir seulement (sauf contentieux formé avant le 19 février 2016).


Ces données peuvent être conservées et exploitées indéfiniment par l’administration.


III – A partir du jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, que peut-ont penser de l’effectivité du contrôle du juge administratif sur les perquisitions de l’état d’urgence ?


En apparence, ce contrôle semble effectif : les requérants ont obtenu à la fois l’annulation de l’ordre de perquisition pour un vice de nature formel (défaut de motivation) et une indemnité de 700 euros pour préjudice moral. 


Mais d’un autre côté, en substance, le tribunal administratif, qui s’est prononcé un an après les faits, a validé a posteriori l’ordre de perquisition sur des motifs tenant – en clair – à la pratique rigoriste de leur religion par les intéressés ; il a acté que les données informatiques saisies le 6 janvier 2016 peuvent, ad vitam aeternam, être utilisées par les services de renseignement ; il a octroyé une réparation pour une somme qui n’est pas destinée à couvrir les dégâts matériels commis pendant la perquisition (et pour cause : l’ordre de perquisition étant justifié par la « dangerosité » des intéressés, l’opération de police administrative était légale). 


En définitive, le sens de la réponse à la question ci-dessus varie nécessairement selon que l’on se place du point de vue de l’Etat, de la juridiction administrative ou des requérants…

Paul Cassia

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